Vuosina 2021-2022 Tapiola piirijärjestöt ovat laittaneet hallinto-oikeuksiin vireille 18 muutoksenhakua koskien suurpetojen metsästystä. Valituksista yhdeksän koskee karhua ja niin ikään yhdeksän valitusta koskee sutta. Karhua koskeviin asioihin on saatu kahdeksan ratkaisua. Näistä seitsemässä katsotaan, että päätös olisi tullut kumota. Yhdessä todettiin päätös lainmukaiseksi ja asia on saatettu korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi. Yksi asia on ratkaisematta.
Sutta koskevat muutoksenhaut menestyivät kahdeksassa tapauksessa, yksi valitus hylättiin. Kokonaisuudessaan statistiikka on siis 18 muutoksenhakua, 15 menestynyttä valitusta, yksi hylätty ja kaksi sellaista, joiden lopputulemaa ei vielä tiedetä.
Tätä päätöksenteon puutteellisuutta on nyt eduskunnassa lähdetty ratkaisemaan tavalla, joka ei tyylipisteitä juurikaan ansaitse, kuten Maa-ja metsätalousvaliokunnan puheenjohtaja Kalmari totesi. Tyylittömintä asiassa ei kuitenkaan ole valiokunnan sekoilu omassa päätöksenteossaan, vaan koko looginen ajatusketju siitä, että direktiivin noudattamisen problematiikkaa lähdetään ratkomaan valitusoikeuksia pohtien tai laatien mietintöjä, mitä kuvaillaan tavoitteiltaan sellaiseksi, että ristiriitaa tulee jo mietinnön sisäisiinkin kirjauksiin.
Jos valiokunnassa olisi ollut kykyä asettaa asia oikeaan kontekstiinsa, pois sieltä “mut kun mä vaan haluun” ajattelusta, olisi tämä ollut se paikka missä olisi tullut vaatia Maa-ja metsätalousministeriöltä ja Suomen riistakeskukselta selvitystä siitä miksi jäsenyysvelvoitteita ja virkavelvollisuuksia ei noudateta. Tämä kysymys jäi esittämättä ja keskiöön nousi sen pohtiminen, miten oikesvaltioon vahvasti kuuluvan vallan kolmijaon rajoja voisi heilutella ja laatia mietintöön kirjauksia oikeuslaitosten ohjenuoraksi. Mielestään valiokunta löysi neulansilmän.
Keskeisimpänä ajatuksena valiokunnalla oli laatia lainsäädäntöä suden kannanhoidollisen metsästyksen mahdollistamiseksi. Hallituksen esityksen keskeisimpänä ajatuksena ja lakimuutoksen tarkoituksena on kirjoittaa Suomen metsästyslain tiukasta suojelusta poikkeamisen säännökset vastaamaan paremmin direktiivin tulkintaa oikeuskäytännössä kun aiemmin tämä pykälä vastasi direktiivin sanamuotoa. Asiassa sinänsä ei ole merkittävää ristiriitaa, koska kyllä Suomen lainsäädäntö, siinä kuin direktiivikin on sallinut kannanhoidolliseksikin kutsutun metsästyksen sudenkin kohdalla aiemminkin, riippumatta siitä, että laji ei ole suotuisan suojelun tasolla. Toisaalta laki tai direktiivi eivät salli sitä, vaikka suojelun taso olisi suotuisakin, elleivät muut edellytykset täyty. Näiden kaikkien on täytyttävä yhtäaikaisesti
EU-tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisuissaan tämän suotuisan suojelun tason vaarantumisen tarkastelua koskien hyvinkin täsmällisiä edellytyksiä. Asia on kyettävä tieteellisesti todentamaan ja tieteen ollessa ristiriitaista, on poikkeuksesta luovuttava. Toisekseen tällaisen metsästyksen nettovaikutukset kantaan voivat olla posiitiivisia tai neutraaleja, eivät negatiivisia. Tämä tarkoittaa sitä, että saavutettu taso ei saa taantua. Ei edes silloin kun se on suotuisa.
Tämän lisäksi poikkeukselle on asetettava päämäärä, joka on luontodirektiivin tarkoitukseen nähden soveltuva. Tarkoitus on lajien suojelu. Ei metsästyskulttuurin suojelu, ei lastensuojelu, ei trofen saaminen metsästysmajan seinälle tai kyläkunnan miellyttäminen, vaan lajien suojelu. Salametsästyksen ehkäisy olisi sinänsä päämääränä ollut EU-tuomioistuimen mukaan kelvollinen, mikäli olisi voitu osoittaa, että laillisen metsästyksen kautta kuolleisuus olisi ollut vähäisempi. Tämä jäi osoittamatta, toisaalta yksikään suden kannanhoidolliseen metsästykseen lupaa hakeneista ei ole tähän päivään mennessä hakenut lupaa tähän tarkoitukseen.
Itseasiassa koko kannanhoidollinen metsästys on terminä jonkinasteinen silmänkääntötemppu ja jo mielikuvat siitä mitä se tarkoittaa, osoittavat hyvin sen kuinka pielessä käytäntö on suhteessa direktiiviin. Suomessa tämä ymmärretään yleisesti suhteellisen vapaana metsästyksenä ilman erityisiä edellytyksiä toisin kuin vahinkoperusteiseksi kutsutut poikkeusluvat. Tosiasiassa kyseinen poikkeus on se kaikkein tiukin ja viimesijaisin.
Luontodirektiivissä tiukasta suojelusta poikkeaminen on mahdollistettu artiklassa 16 esitetyin edellytyksin. Nämä kuuluvat seuraavasti:
1 Jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä:
- a) luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelemiseksi ja luontotyyppien säilyttämiseksi;
- b) erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta;
- c) kansanterveyttä ja yleistä turvallisuutta koskevista tai muista erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset ja taloudelliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle;
- d) näiden lajien tutkimus- ja koulutus-, uudelleensijoittamis-ja uudelleenistuttamis-tarkoituksessa ja näiden tarkoitusten kannalta tarvittavien lisääntymistoimenpiteiden vuoksi, mukaan lukien kasvien keinotekoinen lisääminen;
- e) salliakseen tarkoin valvotuissa oloissa valikoiden ja rajoitetusti tiettyjen liitteessä IV olevien lajien yksilöiden ottamisen ja hallussapidon kansallisten toimivaltaisten viranomaisten määrittelemissä rajoissa.
Suomessa näistä kohdista kolmea ensimmäistä kutsutaan vahinkoperusteiseksi poikkeusluvaksi ja nämä on kirjoitettu metsästyslain 41a§ ensimmäiseen momenttiin. Alakohdan e, joka on omana 3 momenttinaan, nojalla järjestetään toimintaa, mitä kutsutaan kannanhoidolliseksi metsästykseksi.
Näitä kaikkia suojelusta poikkeamisen eri alakohtia koskevat johdantokappaleen edellytykset. Poikkeuksella ei saa vaarantaa suotuisan suojelun tasoa, eikä poikemiseen voida ryhtyä jos tavoite saavutetaan jollain sellaisella tavalla mikä ei edellytä lajin yksilön tai yksilöiden tappamista. Tämä johdantokappale kirjoitettiin nyt tämän Metsästyslain 41a§ muutoksen yhteydessä vastaamaan EU-tuomioistuimen ratkaisuissa esiintyvää tulkintaa, mikä poikkeaa direktiivin sanamuodosta siltä osin, että poiketa voidaan myös, ellei haitata suotuisan suojeluntason saavuttamista.
EU-tuomioistuimen ratkaisuiden mukaan tällainen poikkeus voidaan tehdä erittäin poikkeuksellisesti ja ennalta varautumisen periaatetta (toimitaan heikoimman skenaarion mukaisesti) noudattaen. Tuomiossa viitataan analogisesti lintudirektiivistä annettuihin tuomioihin kohdassa, missä käsitellään sitä millaisesta määrästä tällaisessa voisi olla kyse. Lintudirektiivin tulkinnassa on todettu vähäiseksi määräksi 1% luontaisesta kuolleisuudesta. Jos tätä verrataan vaikkapa MMM:n asettamaan vuoden 2023 suden metsästyskiintiöön, joka on yli 10% maaliskuun 2022 kannan vähimmäisarvosta ja lähes 8% ennustemallin antamasta marraskuun 2022 alimmasta ennusteesta. On selvää, että tällainenkaan metsästys toteutuessaan, millä tahansa perusteella, ei ole direktiivin tarkoituksen mukainen, eikä määrää voida pitää vähäisenä.
Lähtökohta tiukasta suojelusta poikkeamiseen on se, että tällä tulee AINA olla jokin luontodirektiivin tarkoitusta vastaava päämäärä. Ns.vahinkoperusteisten poikkeuslupien kohdalla (alakohdat a-c) tämä on direktiivissä säädetty hyvin täsmällisesti. Alakohdassa e tällaista valmista päämäärää ei ole asetettu vaan se jättää mahdollisuuden ratkaista poikkeuksellisesti myös sellaisia ongelmia suojelusta poiketen, mitkä eivät sovi alakohdissa a-c esitettyihin tilanteisiin. Säännöksillä on keskinäinen hierarkia siten, että ensin mainittu on etusijalla seuraavaan nähden. Toisinsanoen, ei voida käyttää alakohtaa e, mikäli on kyseessä päämäärä, joka sopii jonkin sitä edeltävän alakohdan sovellusalaan. Sovitettuna Suomen metsästyslain tulkintaan tämä tarkoittaa sitä, että ongelmaa ei voida ratkaista kannanhoidollisella metsästyksellä, mikäli se on sellainen, että se mainitaan vahinkoperusteisen poikkeusluvan päämääränä. Silloin on sovellettava tätä vahinkoperusteisen poikkeusluvan normia.
Merkittävimmät ongelmat kannanhoidollisen metsästyksen kohdalla, kun asiaa tarkastellaan kaikkien lajien kohdalla, liittyvät juuri tähän päämäärään, eivät niinkään suotuisan suojelun tason määritelmään, mikä toki sekin asettaa omat rajoitteensa. Päämäärän tulee olla siinä määrin täsmällinen, että voidaan arvioida objektiivisesti se onko päämäärä saavutettavissa muilla keinoin. Päämäärän tulee olla myös luontodirektiivin tarkoituksen mukainen, joka on lajien säilymisen turvaaminen niiden luontaisella levinneisyysalueellaan. Tätä seikkaa ei myöskään voi osoittaa mielipiteen tasoisin argumentein vaan asialle on löydettävä tieteen tuki. Ihan mikä tahansa raportti mistä sopiva lause löytyy, ei ole riittävä vaan tieteen tuloksia on tarkasteltava laajapohjaisesti ja objektiivisesti.
Mikä nyt sitten muuttui? Lyhyesti vastattuna ei mikään. Suomen tuomioistuimissa noudatetaan vakiintunutta oikeuslähdeoppia, missä oikeuslähteet on jaettu kolmeen osaan. Vahvasti velvoittavat, heikosti velvoitavat ja sallitut. Ensimmäiseen kategoriaan kuuluvat lait, mihin luetaan myös direktiivit ja unionin asetukset, sekä näiden lisäksi EU-tuomioistuimen ratkaisut. Toiseen kategoriaan kuuluvat Kansallisen tuomioistuimen ennakkoratkaisut, hallituksen esitykset, valiokuntien mietinnöt ja muu lainvalmisteluaineisto. Sallittuja ovat sitten kannanhoitosuunnitelmat ja muut ei laintasoiset ohjeasiakirjat jne…
Kuten nimityksistäkin voidaan päätellä, näillä on hierarkiansa silloin kun näitä sovelletaan ratkaisutoimintaan. Vahvasti velvoittava oikeuslähde, ollessaan täsmällinen, voi olla sellaisenaankin riittävä, eikä tulkinta edellytä muiden oikeuslähteiden huomioimista. Mm. Kokoomusedustaja Eestilän jyrkästi kritisoima korkein hallinto-oikeus on ratkaisutoiminnassaan nojannut vahvasti velvoittaviin oikeuslähteisiin eli ensisijassa unionin tuomioistuimen ratkaisuihin. Olisi jossain määrin erikoista jos näiden pohjalta muodostunut linja muuttuisi nyt sellaiseksi, että tulkinnassa ryhdyttäisiin painottamaan heikommin velvoittavien oikeuslähteiden sisältöä ristiriitaisilta osin.
Jos nyt sivuutetaan se, että Maa-ja metsätalousvaliokunta mietintöönsä kirjasi lauseita suoraan Metsästäjäliiton esityksestä, voidaan näitä vähäisiä riistariitaisia osia tarkastella hiukan lähemmin.
–Valiokunta katsoo, että kannanhoidollinen metsästys on välttämätöntä sosiaalisen kestävyyden turvaamiseksi muiden rinnakkaiseloa parantavien toimien ohella. Edellä esitetyillä perusteilla valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja kannatettavana sekä puoltaa siihen sisältyvän lakiehdotuksen hyväksymistä muuttamattomana.
Sosiaaliset syyt ovat vahinkoperusteisen poikkeusluvan sovellusalaa ja mikäli poikkeamisen perusteena ovat pakottavat sosiaaliset syyt, tulee metsästys järjestää direktiivin c alakohtaa vastaavan lakipykälän nojalla.
–Lisäksi valiokunta katsoo, että mainittujen säännösten soveltamisessa tulee hyödyntää kyseiselle lajille laadittua kannan hoitosuunnitelmaa.
Ristiriitaisuus on jossain määrin kyseenalainen, koska myös EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisu tämän hyväksyy, tosin muodossa voidaan hyödyntää. Ristiriita tulee lähinnä siitä, että valiokunta pyrkii siirtämään sallitun oikeuslähteen velvoittavaksi. Tämä jää ristiriitatilanteessa kuolleeksi kirjaimeksi.
–Esimerkiksi suden osalta kriteerin tulkinta ei voi tarkoittaa tiettyä yksilöä, vaan alueellista, tietyllä reviirillä liikkuvaan laumaan tai pariin kohdentuvaa valikoivaa pyyntiä
Vahvasti velvoittavassa oikeuslähteessä eli EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisussa kappaleessa 73 todetaan seuraavasti: “Lajien tiettyjen yksilöiden ottamisen tai hallussapidon valikoivuutta ja rajoittamista koskevien vaatimusten osalta on tämän jälkeen todettava, että ne edellyttävät, että poikkeuslupa kohdistuu sellaiseen määrään yksilöitä, joka on määritelty kyseisen poikkeusluvan päämäärä huomioon ottaen mahdollisimman suppeasti, eritellysti ja tarkoituksenmukaisesti. Voi siis olla tarpeen, kun otetaan populaatiokohtaisesti huomioon kyseessä olevan lajin suojelun taso ja sen biologiset ominaispiirteet, ettei poikkeusta rajata vain kyseiseen lajiin tai tämän lajin tietyntyyppisiin yksilöihin tai yksilöryhmiin vaan myös yksilöityihin yksilöihin.”
Kun tarkastellaan tuomion muita kappaleita ja mm. sitä, että alfayksilöiden rajaaminen poikkeusluvan ulkopuolelle pelkin suosituksin, ei ollut tuomioistuimen mielestä riittävää, voidaan todeta, että toisin kuin valiokunta, tuomioistuin näkee asian niin, että kyllä, myös suden tapauksessa tämä todellakin voi tarkoittaa myös tiettyä yksilöä. Sitä varmemmin, mitä heikompi kannan tila Suomessa on.
–Lopuksi, valiokunnan mielestä metsästyslain 41 a §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa ei tule edellyttää tilanteissa, joissa on tarpeen poistaa koirasusia sisältävä susilauma. Koirasusi on luonnon monimuotoisuutta uhkaava vieraslaji. Koirasusia sisältävästä laumasta koirasusien poistaminen erikseen ei käytännössä ole mahdollista muutoin kuin poistamalla koko lauma viranomaisten toimesta. Tehtävä voidaan viranomaisten määräyksellä antaa myös suurriistavirka-aputehtävänä metsästäjien hoidettavaksi.
Tämä kappale poistuikin eduskunnan äänestäessä eriävästä lausumasta ja sikäli hyvä, että poistuikin, koska lienee selvää, ettei valiokuntamietinnöllä kävellä sen asian yli, että suden tappaminen vaatii asianmukaisen poikkeusluvan aina ja kaikissa tilanteissa. Äänestyksen voittanut Jenni Pitkon ehdotus kuuluu seuraavasti: Eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto valmistelee toimia, jotka parantavat edellytyksiä hoitaa koirasusista johtuvia ongelmia. Tämän Pitkon esityksen takana seisoi myös keskustapuolue yksimielisesti, vaikka valiokunnassa kävi valtava härdelli näiden epämääräisten kirjausten vuoksi, joita Kalmari somekanavissaan oikein erityisesti kehuskeli ja piti merkityksellisenä. Myös Kalmari äänesti eduskunnassa Pitkon lausuman puolesta.
Voittanut kirjaus on enemmän kuin tervetullut, koska koirasusi kansallisessa vieraslajiasetuksessa ilman toimivaltaista viranomaista on sekoilua, mihin ei olisi milloinkaan pitänyt ryhtyä. Laissa eläimen asemasta on syytä säätää, mutta siten, että poistotoimet eivät aiheuta tilannetta, missä tällä varjolla tapetaan geneettisesti puhtaita susia.
Valiokuntamietinnössä oli myös kirjauksia mistä erityisesti pidin. Mainittakoon erityisesti seuraava: Valiokunta katsoo, että Suomessa tulee edistää suurpetokantojen suojelua, ja tähän tavoitteeseen tulee pyrkiä sellaisin keinoin, jotka edistävät ihmisten ja suurpetojen yhteiseloa samalla kun vahinkoja ja haittoja estetään ja rajoitetaan. Tässä tarkoituksessa luontodirektiivin (92/43/ETY) suojelutavoite tulee ottaa huomioon direktiivin 2.3 artiklassa mainittuihin taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin vaatimuksiin sekä alueellisiin ja paikallisiin erityispiirteisiin.
On suorastaan erinomaista, että valiokunta korostaa suojelutavoitteiden huomiointia ja ensisijaisuutta silloin kun arvioidaan taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä vaatimuksia ja alueellisia erityspiirteitä. Ne tosin on huomioitu jo direktiiviin kirjoitetussa 12 ja 16 artiklojen mukaisessa toimenpidekokonaisuudessa. Kun direktiiviä tulkitaan unionin tuomioistuimen usein toteamalla tavalla suppeasti ja suojelutavoitteet, tai itseasiassa velvoitteet huomioiden, ei asiassa tule olemaan ongelmaa ja toivottavasti päästään tilanteeseen missä lakia tulkitaan jo poikkeuksia toimeenpanevassa portaassa siten, ettei valituksiin ole aihetta. Suppea tulkinta, ennaltavarautumisen periaate täysipainoisesti noudatettuna ja tieteen objektiivinen huomiointi vievät asiaa jo merkittävästi eteenpäin.
Kannanhoidollista sudenmetsästystä tämä manööveri ei millään tasolla vapauttanut direktiivissä asetetuista edellytyksistä. Olleessaan direktiivin sanamuodosta poikkeava, tämä uudistus nostaa EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisut entistä vahvemmin tuomioistuinten pöydälle, kokonaisuudessaan, joten tulkinta ei ainakaan löysty. Ehkä tämä kuitenkin jossain tapauksissa kiskaisee vaalivankkureita palan matkaa eteenpäin. Vaalien alla kun tahtoo puheet olla kuin savolaisella…ymmärrys on kuulijan vastuulla. Mainittakoon vielä se, että edellä sivuttuun oikeuslähdeoppiin liittyvät myös ns. kielletyt oikeuslähteet. Tällaisia ovat mm.henkilökohtaiset poliittiset mielipiteet.
